2010年第23期（总第210期）

（接上期）

　　(三)成都模式—城乡统筹管理

　　成都市为改革不适应城乡统筹发展要求的行政机构，避免机构重叠和职能交叉，实现政府部门职能的城乡一体化，减轻执政成本，提高办事效率，全面加强城乡统筹，从2004年开始以超常的魄力对市直部门机构进行了大刀阔斧的改革和调整。通过拆并、重组、划入、更名、并入、撤销等办法，本着先易后难、逐层推进的思想，按照“成熟一个、报批一个”的节奏展开，从有效整合农林牧渔管理职能、交通运输管理职能、经济贸易管理职能入手，把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作“突破口”，先后实施了农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革，改革了不适应城乡统筹发展要求的行政机构，组建了市国资委、投促委和统筹委，调整、归并了32个市级政府机构。
由此，成都市政府结构逐渐形成了“大农业”、“大水务”、“大交通”、“大商务”和“大城管”等大部门格局。此外，成都市还按照“政事分开”的原则，实行广电局台分离；按照“政企分开”的原则，撤销了冶金、机械、纺织、轻工、化工、建材、电子等7个行业协会，并将其承担的行政管理职能划入市经济委员会（唐蓉，2009）。通过上述机构调整和职能整合，逐步从制度上实现政府对城市和农村的统筹管理。
(四)富阳模式—专委会制度
富阳的大部制改革始于2007年3月，针对当时管理体制中普遍存在的资源配置散、部门力量散、职能配置散、权力制约散的“四散”现象，富阳市委、市政府决定在现有的行政管理体制框架下，在不改变原有机构设置的基础上，设置了规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、城乡统筹委员会、计划统筹委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、社会事业发展委员会、现代服务事业发展委员会、运动休闲委员会等13个 “专委会”，由各位副市长出任各专委会主任。它们是市政府的统筹协调执行机构，不行使重大事项决策权，决策仍按法定程序进行。13个“专委会”旨在做好政府工作决策前的调研、探讨、论证工作和决策后的协调、督察、落实工作，打破部门壁垒，增强整体合力，资源优化配置，部门力量集中使用、打造政府高效团队，确保有序高效的政府体制（朱宁玲，2009）。
“专委会制度”初步起到了淡化部门概念，打破部门壁垒，增强整体合力的作用。部门之间分散的权力得到统筹整合，资源要素得到优化配置，全市“一盘棋”的行政管理格局初步形成。这个机制创新，在不减机构，不增编制，成本最小、代价最小、阻力也最小的前提下，实现了政府机构一定程度的职能整合、运转顺畅的目的。富阳市虽然没有进行实体性的大部制改革，但却初步实现了具有大部制改革效果的十二个“大”的格局，这就是大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管的工作格局。
(五)顺德模式—党政机构联动
2009年9月，作为全国县域经济标兵的佛山市顺德区不失时机地启动了党政机构大部制改革。根据公布的改革方案，顺德党政机构将由原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。其中，区委设置纪律检查委员会机关、办公室（决策咨询和政策研究室）、组织部（区机构编制委员会办公室）、宣传部、政法委员会、社会工作部（区委港澳台工作办公室、区政府港澳台工作办公室）等6个部门；区人民政府设置发展规划和统计局、经济促进局、教育局、公安局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、市场安全监管局、环境运输和城市管理局、卫生和人口计划生育局、办公室（与区委办公室合署办公）、民政宗教和外事侨务局（与区委社会工作部合署办公）、司法局（与区委政法委员会合署办公）、文体旅游局（与区委宣传部合署办公）、政务监察和审计局（与区纪律检查委员会机关合署办公）等10个部门，合署办公的5个部门列入区政府工作部门序列，不计入区政府机构个数。
新成立的部门实施创新的干部管理制度，增设了区政府政务委员与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。其中，政务委员将按照副处级领导职务配备。全区实行部门首长负责制，区委常委、副区长、政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉。改革后顺德区内重大的决策权将集中由区联席会议行使，联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长以及政务委员组成。在区联席会议决策后，具体实施将由党政大部门集中统一执行，进一步深化行政审批制度改革，减少审批事项。此次新组建的区政务监察和审计局将负责对大部门的工作进行监督。除了集中管理以外，还派出了机构和人员进驻大型部门，成为常驻机构，但管理上仍然归区纪委以及政务监察和审计局领导。
我国地方政府大部制改革模式的借鉴与启示
上述五种模式对我国的地方政府机构改革都具有一定的借鉴和启示意义。尽管前四种模式在国务院“大部制”改革之前就已经开始实施，但在职能整合及决策与执行、监管适度分离等方面的改革力度毫不逊色，甚至在农业、文化等国务院机构改革未曾尝试的领域，也展开了整合试验。如深圳市的“大文化”和随州市、成都市的“大农业”格局都取得了良好的效果。富阳市虽然没有进行实体性的大部制改革，但大部制的工作格局已经形成，以最小成本、最小代价达到职能整合、运转顺畅的目的。富阳模式在提高政府效能以及对权力的约束与监督等方面都具有一定的普适价值，有利于地方政府大部制改革的顺利实施。顺德模式是在国务院“大部制”改革的示范作用下开始实施的，此次顺德改革不仅对政府机构进行了整合，而且对党的机构也进行了整合，党政联动成为顺德改革的鲜明特色，其机构整合力度之大、步伐之快实属全国首创，顺德模式的另一特色是确保队伍的平稳过渡，在不以牺牲干部的利益为代价的前提下，有效提高办事效率，更好地向服务型政府转变，顺德此举是在经济领先之后的政治试验，如若成功，将为全国2800多个县域单位提供模仿经验。这对于促进全国县域经济和政治的发展意义重大。
当然，以上五种改革模式普遍存在的一个问题，是缺乏对大部门权力实行有效的监督。实行大部制管理后，原来的几个部门组成新的大部门，权力和财力高度集中必然导致一个部门的权力更大了。建立起有效的权力约束机制，防止因权力过度集中而产生的腐败问题，是影响大部制改革的一大关键因素。为此，首先要从内部监督入手，可以效仿国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。其次是要建立与大部制形成对口式的立法型监督委员会制度，强化人大对大部制的监督。为了解决大部制可能导致的利益大垄断，同时为了克服“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”这种政治败坏现象，除了在行政权系统内完善行政分权制度等制度建设之外，更重要的是在行政权系统外建立权力制衡制度，在不违背现行宪法的框架内实行对口式人大专门委员会监督制度。各个专门委员会的设立或者至少是绝大多数的专门委员会的设立必须与大部门行政机关相对应，形成基本上是一对一的立法权对行政权的议会制监督模式（贵立义、王凌云，2008），强化人大对大部制的监督约束。再次要建立健全法律保障制度，强化法律监督。在大部制改革的基础上，要尽快制定颁布大部门机构组织法规，将组成部门的职责权限等在部门组织法中规定下来，从而实现政府职责、机构和编制的法定化与法制化，充分发挥法律法规的监督作用。在组织法之外，要加强行政程序法的制定，政府部门的行政行为要有基本的程序规则，如行政赔偿、行政复议等方面的法律都需要加强。此外，涉及政府内部的相关法律制度，如重大决策调查制度、专家咨询制度、信息公开制度、行政听证制度、行政执行委托制度、行政合同制度、跟踪评估制度等；涉及政府部门之间关系的相关法律制度， 都需要加快建设和完善，以充分发挥法律的监督作用。

天水师范学院经济与社会管理学院
作者：   王宏波